地沟油：一个公共规制失灵的案例

地沟油：一个公共规制失灵的案例

2012年09月10日08:00 来源：文汇报

陈宪

　　与强调放松经济性规制不同，社会性规制的主旋律是“加强”，比如我们现在必须加强食品药品安全规制；而“加强”，主要体现在相关立法、规制力度和监管执行上

　　最近又爆出了地沟油丑闻：有关部门调查发现，自2007年12月至案发，河南惠康油脂有限公司采购大量地沟油，掺入食用油后出售给60多家制药、饲料企业；而这些企业在知情或不知情的情况下，把这种油用于生产，比如上市公司健康元(600380,股吧)在河南焦作的一家全资子公司在长达1年半的时间里，采购了价值1.45亿元的掺进地沟油的豆油用于生产抗生素中间体7-ACA，而后流向医药市场。截至目前，另外3家上公司华英农业(002321,股吧)、唐人神(002567,股吧)和大北农(002385,股吧)也被发现采购使用过这样的油。

　　对地沟油必须进行公共规制

　　地沟油主要来自餐厨废弃物。一方面，餐厨废弃物遍布于社会的每个角落，另一方面，它又有着一定的利用价值，这就决定了餐厨废弃物的管理和利用是一个不大不小的公共问题。说“不大”，管好用好就“不大”；说“不小”，没有管好用好就“不小”近年来，正因为没有管好用好餐厨废弃物，地沟油屡屡成为全社会关注的公共事件。现代国家管理公共问题和公共事件的基本工具之一，是公共规制。一个国家或地区政府必须进行公共规制的原因，主要在三方面：自然垄断，外部性和信息不对称。对餐厨废弃物及地沟油的公共规制，主要是因为它可能产生负的外部性，即严重危害消费者健康；它一旦以某种方式进入食品和药品，消费者与生产者之间就有信息不对称的问题，而且，消费者试图取得信息对称的成本很高，以至于最终不可能做到。因此必须通过公共规制，对餐厨废弃物及地沟油作必要的监管。

　　立法滞后与标准规制失灵

　　所谓公共规制，是指具有法律地位的、相对独立的公共部门，为了实现特定目标，依照法律法规对企业、个人或其他相关利益主体所采取的一系列行政管理与监督行为。以餐厨废弃物及地沟油为例，这里的“具有法律地位的、相对独立的公共部门”，是国家及各地方政府的食品药品监督管理局；“特定目标”，就是保证百姓的食品药品安全，维护他们的健康权利。现在的问题是，相关的法律法规缺失。针对地沟油，国务院曾于2010年7月13日发布《关于加强地沟油整治和餐厨废弃物管理的意见》，专项部署地沟油和餐厨废弃物的整治与管理工作，提出了五条意见。然而，这仅仅是一份政府文件，还不是法律，甚至都不是法规性文件。所以，这方面的公共规制失灵，首先表现在相关立法滞后。

　　当然，尽管这份文件还不是针对餐厨废弃物及地沟油的法律法规，但它对问题已经有了正确的认识和把握。文件一方面对从源头上堵住地沟油直接流回餐桌，或作为食品、药品或饲料的原料，提出了监管措施，另一方面要求相关部门尽快推动餐厨废弃物的资源化利用和无害化处理。但是，政府文件仍然不足以全方位规范和监管这件事，因此需要进行相关的立法。公共经济学告诉我们，相关法律的出台是公共规制过程的第一步。

　　最近爆出的这起地沟油事件的一个焦点，是涉事企业均宣称，从河南惠康公司采购来的油脂经检测是合格的为何掺入地沟油的油脂能达到众多企业的各项检测标准？一个可能的原因是，标准规制失灵。标准规制涉及的范围很广，它是指公共部门对某些产品或服务的质量提出标准要求，未达标者不能提供这些产品或服务，如食品药品标准、交通安全标准、环境污染标准等。这里至少涉及两个问题：其一，标准规制的与时俱进，标准要及时针对各种新情况，不断完善，就像三聚氰胺事件发生后，我们对奶粉质量标准作出了修订；其二，加强标准管制的执行，以及对执行的监管。也就是说，除了企业需要执行标准规制，负有相关监管责任的公共部门，要对企业执行标准规制的行为进行有效的监管。这是在目前食品药品安全事件频发的情况下，公共部门必须加强的一项工作。

　　经济性规制和社会性规制

　　公共规制的初衷是为了提高社会福利。建立在这样的假设基础之上的理论，属于规制的公共利益理论。然而，规制总有特定的规制者，而规制者可能被利益集团“俘获”，按照利益集团的要求进行规制。各种利益集团都会对公共规制产生一定的影响。这是公共规制俘获理论，其关注重点是规制过程对收入分配后果的影响，以及规制者本身所具有的各种动机。因此，公共规制并不是越多越好，而且其本身也要接受监管。

　　根据公共规制活动领域的不同，可以大致分为经济性规制和社会性规制。前者指公共部门通过价格、产量、进入与退出等方面的规定，对企业等经济利益主体的决策所实施的各种强制性约束。这类规制的趋势是尽可能减少。后者指以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害等为目的，对产品、服务的质量以及相关的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行为的规制。社会性规制是1970年代以后发展起来的。与强调放松经济性规制不同，社会性规制的主旋律是“加强”，比如我们现在必须加强食品药品安全规制；而“加强”，主要体现在相关立法、规制力度和监管执行上。

（作者为上海交通大学经济学院教授，执行院长）

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