孙长永 杨 柳
摘 要:刑事立案前的初查在我国刑事诉讼实践中被广泛应用,但我国《刑事诉讼法》对此却没有明确规定,使得初查的性质和法律地位不明确,在实践中导致了许多问题。但从应然的角度分析初查的性质和法律地位,初查实质上就是侦查性质的调查活动,属于刑事诉讼程序的范畴;因此,我国应借鉴国外的相关立法,取消立案的独立性,从立法上明确规定初查制度,以同理论和实践相吻合。
关键词:公安机关 立案 初步调查 法律地位
根据我国现行《刑事诉讼法》的规定,人民法院、人民检察院、公安机关在接受报案、控告、举报等材料后,应当迅速审查,以决定是否立案。在司法实践中,受案机关除了对受案材料进行书面的审查外,往往还要对案件进行初步调查,简称初查(在自诉案件中人民法院可以要求自诉人提出有犯罪事实的材料,但不能自行调查,因此本文探讨的初查仅指公诉案件而言)。在司法实践中,立案机关仅依靠对受案材料的书面审查,往往很难判断是否符合立案条件,因此,立案前的初步调查是就成了立案程序中的主要工作和关键环节。但由于立法和相关的司法解释并没有明确初查的性质、内容、手段、权限等问题,使得立案部门对初查的理解和运用较为混乱,成为困扰实践部门的突出难题,对此理论界也莫衷一是。因此,完善我国刑事立案初查制度,无论是对立法还是司法实践均具有重要意义。笔者在此试对这一问题进行初步的分析和探讨。
一、初查的相关规定和司法实践
我国《刑事诉讼法》第86条规定:“人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料,应当按照管辖范围,迅速进行审查,认为有犯罪事实,需要追究刑事责任的应当立案……”在此,我国立法并没有明确提出初查的概念,仅笼统地称为立案前的审查。据查,“初查”一词最早出现在1985年1月召开的第二次全国检察机关信访工作会议的文件中,指出“信访部门比较适合承办部分控告、申诉案件立案前的初查,以便为自侦部门提供准确性高一些的案件线索。”该文件仅指出了初查的任务,但对初查的性质、权限等未做规定。直到
这种立法和规范上的不明确、不完善,极易造成立案部门在实际操作中权力行使的混乱。而在实践中,由于对正确立案的要求越来越高,也就必然导致对立案初查结果正确性的要求越来越高。因此,立案部门除了对受案材料进行审查外,只有根据自身的情况寻找法律依据、灵活采取对策。检察机关通过《人民检察院刑事诉讼规则》赋予自己在立案前的初查权,规定在初查中可以进行询问、查询、勘验、鉴定、调取证据等不限制人身、财产权利的措施。公安机关虽然未在《公安机关办理刑事案件程序规定》中规定初查,但在实际中公安机关可资利用的对策较多。首先,依据《刑事诉讼法》第61条,可以在紧急情况下,充分行使拘留权。其次,依据《人民警察法》第9条,对有违法犯罪嫌疑的人,行使留置、盘查权,其留置时间最长可达48小时。依据《关于公安机关执行〈人民警察法〉有关问题的解释》,在执行追捕逃犯、侦查案件、巡逻值勤、现场调查等职务活动中,可对形迹可疑、有违法犯罪嫌疑的人进行盘问和包括人身以及所携带物品的检查。再次,依据《治安管理处罚条理》第34条,对违法人员可以行使传唤、强制传唤、讯问被传唤人、询问证人取证的权力。另外,各省公安厅在制定《全省公安机关办理经济犯罪案件暂行规定》时,依据经济犯罪案件本身的特点,一般都参照《人民检察院刑事诉讼规则》规定:“接受案件后,如果难以确定,经办案单位负责人批准后可以先进行初查,经初查认为有犯罪事实、需要追究刑事责任的,依法立案侦查。”
立案部门的这种应对策略,虽然能勉强满足实践中对立案初查工作的需要,但毕竟牵强,有手法无据、于理不合之嫌;同时,这种不规范的操作在实践中也产生了很多问题,如:(1)据我国立法,立案是刑事诉讼开始的标志,如果没有立案就没有刑事诉讼的整个过程[i]。那么,在立案前的初步调查中取得的证据能否自然进入刑事诉讼程序,在起诉和审判中使用,而不需要在侦查阶段重新收集?(2)由于目前的立法和相关的法规对立案前的审查没有时间限制,在实践中立案部门出于提高破案率的目的,经常以侦代查、先破后立、不破不立。(3)将一些侦查措施前置,极易侵犯公民的合法权益,而检察机关又无法监督和纠正。
二、对初查的理论分析
(一)建立初查制度的必要性
鉴于当前关于初查立法的不完善、实践中做法的不规范以及出现的问题,笔者认为有必要从立法上明确规定初查制度。
首先,从立法上明确规定初查制度有利于查明犯罪事实、惩罚犯罪。从立案的条件看,不仅要具备“事实条件”还要具备“法律要件”;而实践中大多数案件,仅凭报案、控告、举报和自首材料本身是无法判断是否“有犯罪事实”、是否“需追究刑事责任”的。特别是,由检察机关负责自侦的职务犯罪和公安机关经侦部门负责的经济犯罪(最高检、公安部2001年发布的《关于经济犯罪案件追诉标准的规定》中规定的77种经济犯罪):前者往往具有隐蔽性和高智商性;而后者因涉及大量行政、经济法律法规以及工商、税务、公司、金融、保险、商标、专利等方面的专业知识,比一般的刑事案件更为复杂、隐蔽。如果仅凭单一的报案材料,难以获取必要的证据、达到立案要求,展开刑事追诉。从司法实践来看,如果通过初查获取了有关证据,就为立案和下一步的侦查打下了良好的基础,使刑事诉讼能够顺利进行。因此,立法上明确规定初查制度,有利于立案部门在实践中有法可依,及时、有效地打击犯罪。
其次,从立法上明确规定初查制度有利于保障公民的合法权益。我国现行《刑事诉讼法》为了防止侦查权的滥用、保障公民的合法权益,对侦查权的行使设置严格程序,强调须依法进行,还赋予了犯罪嫌疑人享有律师帮助权。自行辩护权、知情权等,使其可以在一定程度上与强大的侦查机关相抗衡,保护自身的合法权益[ii]。但是由于立法未明确初查的性质,侦查程序中的基本规则无法发挥作用,使得被调查人在初步调查中无法享有最基本的防御权,合法权益得不到保障。只有从立法上明确初查制度(包括初查的性质、法律地位、内容、手段、权限以及违法监督、救济等),才能从实际出发真正做到保障公民的合法权益。
再次,从立法上明确规定初查制度有利于体现程序正义。由于初查是立案程序中最重要的环节,是立案的前提和侦查乃至整个刑事诉讼的基础,从立法上明确初查活动的性质、法律地位、内容、手段、权限以及违法监督、救济等,有利于实现程序正义,符合整个刑事诉讼法的立法精神。
最后,通过立案前的初步调查确定没有犯罪后,即可不立案侦查,防止不必要的追诉,提高诉讼效率,同时也节约了司法资源、降低诉讼成本,体现了刑事诉讼法所追求的效益目标。
(二)初查的性质
对于“初查”究竟是什么性质的活动,理论界有不同的看法。一种观点认为,诉讼行为是在立案后才开始的,立案之前的行为应当是行政行为[iii];还有一种观点认为,这种立案前的调查工作是非侦查性质的调查活动,理由是:侦查活动只有在刑事诉讼开始后,也就是立案后才能进行[iv]。笔者认为,这两种观点都是根据现行《刑事诉讼法》,从实然的角度理解的;如果撇开现行法律的束缚,从初查的应然状态来分析,就会发现上述观点并不能成立。
首先,立案程序实际上包括三个步骤:一是对立案材料的接受(在实践中,称为受案);二是对立案材料进行审查(即初查);三是做出立案或不立案的决定。也就是说,初步调查存在于立案程序中,其调查结果决定了是否立案。如果仅依据《刑事诉讼法》,认为最后的立案——一个短暂的动作,如公安司法机关领导人签字或盖章的那一刻——才开始诉讼程序,未免形而上学。另外,如果立案部门进行初步调查后,认为未达到“有犯罪事实,需要追究刑事责任”的要求,而做出不立案的决定,依据的也是《刑事诉讼法》,这又该如何解释呢?笔者认为,虽然这种不立案决定没有启动侦查程序,但如同审查起诉后做出不起诉的决定一样,并不是每一个刑事诉讼阶段都必然引起另一个诉讼阶段。初查作为立案的基础和前提,也是整个刑事诉讼的基础和前提。如果立案活动属于诉讼活动,那么决定是否立案的初查也应该属于刑事诉讼活动。
初查行为与行政行为有本质的区别。根据我国相关立法,公安机关是行政机关,具有双重职能,除拥有刑事司法职能外,还具有维护治安的行政职能。但因我国公安机关内部未区分治安警察和司法警察,立法上又未明确初查;因此基于现实的需要,公安机关往往依据其行政职能对有关人员进行留置、盘查,或依据《治安管理处罚条例》对有关人员进行传唤、强制传唤、询问取证。以至于有人误以为初步调查行为活动就是行政行为。事实上,正是由于刑事诉讼立法上未明确初查制度,没有赋予公安机关立案前的初步调查权;因此,公安机关出于现实的需要才采取这种应对策略:借用行政职权进行刑事司法活动。这本就“名不正,言不顺”,岂能再据此来认定初查本身的性质?
其次,虽然根据现行《刑事诉讼法》,立案是刑事诉讼的初始阶段,只有立案后才能进入侦查阶段,采取侦查措施。但如果将立案前的初查行为和立案后的侦查行为做比较,会发现两者并没有本质的区别。
第一,从调查的内容上看。立案后的侦查活动主要围绕一项犯罪的四个构成要件展开——即主观要件、主体要件、客观要件和客体要件,收集犯罪嫌疑人有罪无罪、罪重罪轻的证据,其中,客观要件包括犯罪行为、犯罪对象、犯罪方法等;而初查是刑事诉讼的起始阶段,不能要求证据达到能够证实犯罪嫌疑人是谁,以及犯罪目的、动机、手段、方法等一切情节的程度,其任务只是获取证据证明是否“有犯罪事实”、是否“需追究刑事责任”。其中,“犯罪事实”就是刑法保护的社会关系被侵害的事实。可见,初查主要集中在犯罪行为是否已经实施或正在实施,即犯罪的客观要件的问题上。两者在调查的内容上有重叠。
第二,从行为主体上看。初查活动的主体一般就是立案后进行侦查的主体;享有立案侦查权的主体一般就是立案主体,才能进行立案前的初查。在这一点上两者具有一致性。
第三,从行为手段上看。是否“有犯罪事实”、是否“需追究刑事责任”往往需要通过侦查手段的运作予以查明,是侦查的初步结果而非侦查的前提。因此,进行初查一般都需要依靠询问、查询、勘验、鉴定、检查等措施;而这些措施也是立案后的侦查阶段所采取的措施。
最后,从行为的结果看、侦查阶段依法定程序获取的证据属于刑事诉讼证据的范畴,自然地进入起诉和审判阶段;而初查获取的证据是立案的基础,决定立案也就意味着应当承认立案所依据的证据属于刑事诉讼证据的范畴。在这一点上两者也没有区别。
可见,立案前的初查行为和立案后的侦查行为之间并没有本质上的区别:初查行为实际上就是侦查性质的调查活动。两者之间具有连续性,后者是前者的继续。只是由于我国《刑事诉讼法》规定,必须经过立案才能正式启动侦查程序,才使得一个完整的侦查程序被一分为二:立案后的调查活动立法规定是侦查行为;立案前的调查活动的性质却因立案程序的独立存在而“身份不明”,处于尴尬的境地。
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三、借鉴国外相关立法,完善我国的初查制度
(一)大陆法系国家的相关立法
“一切事物只有互相比较才能见差别长短,只有相互借鉴才能促进发展。法制建设也是如此,中国的法制建设,包括中国刑事诉讼法制的建设与健全,既要立足于中国国情,不断总结自己的经验,也应当研究外国的法制建设情况,借鉴他们的经验,以奏‘他山之石可以攻玉’之效”[v]。鉴于英美法系国家与我国法律制度背景的区别较大。说服力较为有限,笔者在此仅就大陆法系国家的立法状况来分析初查制度。
在意大利,整个刑事诉讼程序分为三个阶段即初期侦查阶段、初步庭审和审判阶段。其中,初期侦查阶段又细分为司法警察负责的初步侦查阶段(即我国刑事诉讼实践中所称的初查)和由检察官领导的正式侦查阶段。根据1988年《意大利刑事诉讼法典》,司法警察在收到有关犯罪的报告后即可开展初步侦查活动。在初步侦查中,司法警察有权勘验现场、询问证人、讯问犯罪嫌疑人、采取临时羁押以及在紧急情况下采取搜查、扣押、查封等行为。为确保被告人的诉讼权利,新法典规定在警察进行搜查、扣押、查封行为时,辩护律师有权在场;在讯问犯罪嫌疑人时,其辩护律师应始终在场。否则,被告人在讯问中所作的任何陈述不得被记录,在诉讼中使用;同时,陈述只能用于在初步庭审中证明将案件移送法律审判的合理性,不得直接在正式庭审中支持其指控。司法警察进行的初步侦查限定在发现犯罪行为后48小时以内,并必须向检察官提出报告、移送在初步侦查中收集到的与案件有关的全部证据材料;检察官在专门的“犯罪登记表”中对该犯罪案件的主要情况做出记录,随后,由检察官主导和控制的正式侦查程序就开始了[vi]。这一专门的登记制度类似于我国的立案制度,但其目的只是对侦查期限进行正式的起算,以促使警察在法定时间内完成诉讼。
在法国,严格意义上的刑事诉讼仅包括起诉、预审、法庭审理三个阶段;而广义上的刑事诉讼程序还包括起诉之前的预备性阶段,即检察官在提出控告之前也有一个决定是否提出指控而进行的调查。分为两种类型:司法警察对非现行犯罪进行的初步调查;司法警察、共和国检察官和预审法官对现行重罪和轻罪进行的调查。在非现行犯罪案件中,司法警察在接受控告后可以采取听取有关人员的陈述、事实查证、勘验等的措施,但原则上不得采取强制措施,类似于我国司法实践中所称的初查。在现行犯罪的案件中,司法警察得知发生某一现行犯罪时,应立即报告检察官以便其监督;同时启动侦查程序,可以采取搜查、扣押、鉴定、听取证人证言和犯罪嫌疑人陈述的措施,必要时还可以采取拘留,表现出强制性的特征。
另外,《德国刑事诉讼法典》对此也有类似的规定。在德国,侦查权由检察机关行使,司法警察只是检察官的助手。依据《德国刑事诉讼法典》第160条规定:“通过告发或其他途径,检察院一旦了解有犯罪行为时,应当对事实进行审查,以决定是否提起公诉。”同时,第158条、第160条和第163条还规定:警察应当接受对犯罪行为的告发、告诉;如果他们怀疑有犯罪发生,可以独立地启动侦查程序;在刑事诉讼规定的紧急情况下,还有立即采取措施的权力,但随后应立即向检察官报告。这种规定是为了确保检察机关在调查中的领导地位。规定虽然如此,但实践中除非是凶杀等重大案件,通常理解为对案情做出相应的判断后才报告检察官。这一过程的性质与我国的初步调查十分近似。
将国外的相关立法与我国的立法现状相比较,可以发现两者在立案和侦查的关系上有明显的差异:虽然都属大陆法系,但上述三个大陆法系国家刑事诉讼的启动是一种事实行为——侦查(包括询问、讯问、现场调查等)[vii],即不需要经过专门程序,只要有犯罪信息负责侦查的机关就可以随时展开侦查,立案只作为侦查程序的一部分或根本没规定立案,这种刑事诉讼启动方式强调随机性,可称为随机性启动模式;而我国刑事诉讼程序的启动是一种制度性行为——立案,即必须经过一个独立的专门的立案程序,才能正式展开侦查,这种刑事诉讼的启动方式强调程序性,可称为程序性启动模式。这一差异体现了中西方诉讼理念上的不同,两者各有优点,但总的来说后者存在的问题要更多:前者灵活性强,较能适应追诉工作的实际需要,但随意性较大;后者条件过于苛刻、程序过于死板,从而影响了刑事追诉的及时有效地展开。再结合初查制度进行分析,在随机性启动方式中,发现有犯罪时可以立即启动诉讼程序、展开调查(或者直接称为侦查),这样,初查的性质就不言自明了;而程序性启动方式中,因其固有的缺陷,即坚持先立案才能进入刑事诉讼,因此,无法从自身合理地解释初查的性质和法律地位。也正因为这样,公安司法机关才在实践中根据需要创造性地提出并运用了“初查”制度。
(二)完善我国的刑事初查制度
关于如何完善我国的初查制度的问题,理论界大致上有以下几种观点:(1)在保持现有立法不变的情况下,通过相关的司法解释,明确规定初查程序的内容、方式,赋予侦查机关在立案程序中享有必要的侦查权。(2)鉴于我国现行刑事诉讼体制,立案仍应作为刑事诉讼的独立程序,初查、受案和立案决定并列作为立案程序的三个环节[viii]。(3)取消立案程序的独立性,把立案放在侦查程序中,在《刑事诉讼法》中明确规定初查的内容、方式、权限等。对于前两种观点,在前述第一、二部分,笔者已经论述了在立法中明确规定初查制度的必要性,以及初查与侦查行为性质上的一致性,在此不再赘述;笔者赞同的是第三种观点,即要完善我国初查制度,应当首先从根本上解决初查制度的法律地位错位的问题,然后从具体制度上进行构建。
1.考虑到我国刑事诉讼法制的现状,并借鉴西方的随机启动刑事诉讼的方式,应当取消立案程序的独立性,将立案并入侦查阶段,以改变现今初查制度于理不合的状况。即以立案为界点将整个侦查阶段分为初步侦查和正式侦查,从而将初步调查纳入到刑事诉讼程序中来。因为从根本上讲,国家设立刑事侦查程序的最原始动机就是通过侦查机关的活动侦破案件、惩罚犯罪,维护社会的安全与秩序;所以,刑事侦查程序的首要功能和任务就在于及时查明案情、查获证据与犯罪嫌疑人。由于犯罪行为本身的隐秘性和突发性的特点,以及刑事程序包括侦查程序在启动上的相对滞后性,为了对犯罪做出及时、迅速的反应,刑事侦查机制必须保持常备的警戒性并能在事发时做出机动性的反应[ix]。为此,对侦查程序不应当附加不必要的程序性限制,侦查机关一旦发现犯罪消息就应及时启动侦查程序、展开调查。
当然,在国家的刑事司法过程中,还要充分保护公民的合法权益不受侵害;而根据我国诉讼法学界一般理论,立案程序的一个重要意义就在于,可以及时把不具有犯罪事实或依法不应当负刑事责任的情形从刑事诉讼的内容中清除出去,从而限制侦查权的适用,避免对不应当追究刑事责任的无辜者错误地进行追究,从刑事诉讼的第一道关口上保障公民的合法权益不受侵犯,那么取消立案的独立性、明确初查的诉讼地位,是否会导致侦查权的扩张和滥用、侵犯公民的合法权益呢?答案当然是否定的。其一,现行的立案制度本身在限制侦查权的扩张和滥用方面就存在极大的缺陷。根据我国《刑事诉讼法》,在公诉案件中,拥有立案决定权的是拥有侦查权的侦查机关,因此,意图通过设置严格的立案标准来限制侦查措施的扩张和滥用,几乎不具有现实的可能性[x]。保护公民的合法权益不受侵犯的关键在于,应将强制性的侦查权置于司法权的严格控制之下,即在侦查程序中建立司法机关的审查和控制机制[xi],而不是通过严格的启动程序限制侦查的发动。其二,将初查纳入侦查程序,并不意味着可以随意地使一个无辜的人陷入刑事诉讼程序,变成犯罪嫌疑人,使其合法权益受到侵犯;相反,侦查机关展开初查并不是任意地,无任何根据地,而是基于有犯罪嫌疑的合理根据,如:被害人的报案或控告,单位和个人的报案或举报,基于此而展开初查本身并不是对侦查权的滥用,也不是对公民合法权益的侵犯。
2.从立法上对初查的具体内容进行规制,以改变目前司法实践中初查于法无据的状况。主要包括:
第一,侦查机关在接到公民或单位的报案、检举、控告、自首或其他案件的线索后,应当进行犯罪消息的登记,认为有必要就可以展开侦查;并立即向检察机关报告,以便检察机关对其进行监督。在初步侦查中,可以采取包括勘验、检验、鉴定、询问、查询、调取证据等不限制人身自由和财产自由的措施。但在紧急情况下,可以对现行犯或重大嫌疑人实施无证拘留,同时立即向检察院报告并办理相关手续;如果检察院认为拘留不适当,应当撤销拘留,并立即释放该犯罪嫌疑人。如果在执行无证拘留时如果出现紧急情况,还可以进行无证搜查;在勘验、搜查中发现的可用以证明犯罪嫌疑人有罪或无罪的各种物品和文件应当扣押。
这样,就明确了案件登记之前的行为是侦查行为,既加强了侦查机关启动侦查的灵活性,又使侦查机关在采取侦查手段和强制措施时有了法律依据和执法约束。侦查机关必须严格按照法律对侦查手段和强制措施适用的程序要求来执法,实现司法活动的规范化。同时,检察院从初查开始即可对侦查机关的调查行为进行同步监督,发现有违法行为时可以及时纠正,体现了“检察引导侦查”的要求。
第二,在初步侦查过程中,只要侦查机关依据当时的事实和证据,认为有犯罪事实需要追究刑事责任,在进行刑事立案登记后,应提交检察院并移交初步侦查中获得的全部证据材料;经检察院批准后,转入正式侦查。如果经过初步侦查,侦查机关依据当时事实和证据,认为不构成犯罪或依法可以免除刑事责任的,在进行不立案登记后,应提交检察院并移交初步侦查中获得的全部证据材料;经检察院批准后,将案件移交到治安行政部门处理,同时通知报案、检举、控告、自首的公民和单位。
如此规定可以加强检察院对侦查机关进行侦查活动时的指导和监督;同时,即使该案不作为刑事案件处理,继续侦查、审判,也可以作行政处理,以避免侦查部门和治安行政部门的重复劳动。
第三,报案人、举报人、控告人不服的,可以在收到通知后5日内,向上一级检察院申请复议。上一级检察院应当要求下一级检察院移交相关的证据,并于收到复议申请15日内,做出复议决定,通知复议申请人和下一级检察院。接到决定立案的复议通知书的下一级检察院应当立即立案侦查或指挥侦查机关立案侦查[xii]。
第四,其他有关律师介入、犯罪嫌疑人享有的权利等规定,可以继续适用,本文不作赘述。
当然,在初查制度的设计过程中,还有些问题需要进一步研究和细化,但总的来说,以上规定可以达到三个目的:将立案纳入侦查程序,使之与理论和司法实践相吻合;明确了初查的侦查性质,使侦查手段的运用合法化;更重要的是顺应了国际刑事诉讼的发展潮流,使我国刑事诉讼朝向科学的方
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作者简介:孙长永,西南政法大学教授、博士生导师,研究方向:刑事诉讼法学、证据学和司法制度。
文章来源:《河北法学》2006年1月第24卷第1期。
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