贾慧平律师论法治中国梦之三——中共中央国务院一号文件与法治中国梦

广东广强律师事务所副主任、高级合伙人、刑事大要案辩护律师 贾慧平

法治中国梦是一个非常大的题目，为了不使笔者本人的系列文章失之于空洞无物，从即日起，笔者本人将对中国社会的各个方面的法治状况逐一做细致研究并形成文章，欢迎大家批评和指正。

今天所发表的文章是对我对中共中央国务院从1982年开始颁布的一号文件中的关于法治农村问题所进行的解读。众所周知，中共中央国务院一号文件对中国社会的治理具有非同寻常的影响和作用，是中央一号文件是每年党和政府的工作安排重点，我们通过解读中共中央国务院一号文件，可看到党和国家每年对中国农村之法治建设和发展的基本轨迹和脉络。

一、一号文件的由来

因中国农村不仅面积大，而且人口众多，据2009年的统计数据，中国农村土地面积占全国总量的94.7%，人口占53.4%，故中国社会现在尚不能称之为工业社会。当前中国农村正经历着一场城镇化巨变，在城镇化过程中，执政者治理农村社会之法治思维和手段对使中国农村社会治理之重要性日渐凸显。

正因为中国农村问题的重要性，故，中共中央和国务院每年颁布的第一号文件均专门对中国三农问题进行规定，以正确地指导全国农村工作。从1982年到现在，中共中央国务院已下发16份中央一号文件。笔者本人在此对中共中央国务院所下发的16份中央一号文件中的农村法治部分进行专门研究，梳理中共中央国务院对法治中国农村建设的思想和制度轨迹。

二、对历次中共中央国务院的一号文件之解读

1982年党中央国务院下发第一号文件是《全国农村工作会议纪要》。这份文件对农业生产责任制；农村商品流通；农业科学技术；提高经济效益，改善生产条件；加强思想政治工作和基层组织建设等方面进行规定。经笔者仔细研究可见，在1982年中共中央国务院颁发的中央一号件中仅出现五个法律法令的字样，可见当时中国农村法治之建设尚未纳入国家各项建设的视野与范围。当时国家的农村工作重点在于农业生产责任制的完善问题——小段包公定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户到组等等，当时规范社会的主要手段尚为政府政策而非国家法律。

1983年中共中央国务院下发的第一号文件是《当前农村经济政策的若干问题》。这个文件是在中国共产党召开十二大全国代表大会之后的所颁布的中共中央国务院的文件。这部文件对14个问题进行规定：农业发展指标问题；农林牧副渔全面发展，农工商综合经营；稳定和发展农业生产责任制；适应商品生产的需要，发展多种多样的合作经济（专业户——承包专业户和自营专业户）；人民公社体制，从两方面进行改革，实行生产责任制，特别是联产承包制，实行政社分设。文件中指出：“我国是社会主义国家，不能允许剥削制度存在，但我们又是一个发展中国家，尤其在农村，生产力水平还比较低，允许资金、技术、劳力一定程度的流动和多种方式的结合”；正在进入城乡社会主义商品生产大发展时期，坚持计划经济为主，市场调节为辅的方针，适当发展个体商业；进行农业技术改造；积极普及初等义务教育；加快农村建设，必须广辟资金来源；建立一批商品生产基地；高度关注边远山区和少数民族地区，力争改变贫困面貌；森林过伐，耕地减少、人口膨胀是我国农村的三大隐患；党在农村的工作，必须始终坚持两手抓，一手抓物质文明，一手抓精神文明；系统培训干部，提高干部素质，改善和加强党的领导。1983年党中央和国务院的一号文件内容确实可圈可点，首次出现了“建设具有中国特色的社会主义农业”的话语，尤其是在文件最后一部分即第14部分中将法制建设提高到前所未有之高度——“加强立法工作，建议国家机关对农村各类经济形式及其活动，加强法制管理，制定相应的法规。例如关于各种合作经济、个体经济问题；关于工商行政管理和监督问题；关于税收、信贷和保险问题；关于农村各种资源的开发和保护问题等等，都要及早做出明确规定。同时，对过去的有关法令、法规要一一进行清理，宜留则留，宜废则废。所有立法都要以适当形式布告周知，以便做到有法可依，违法必究。”可见，中共中央国务院对中国法制建设的工作确实有其源流可考。

1984年的党中央国务院的第一号文件为《中共中央关于1984年农村工作的通知》。这部文件明确规定，1983年的中共中央一号文件《当前农村经济政策的若干问题》将作为今后一个时期内指导农村工作的正式文件，继续贯彻执行。通读这部中央一号文件，可见当时中国百废俱兴，但还没有将法治提高到治理社会管理国家的高度，如农业生产责任制没有法律规范、纯粹依靠政策；如土地承包期尚无明确法律依据可依；私人企业尚为新出现的经济形式，并无法律规范；供销社体制改革、信用社体制改革均无法可依；建立农副产品批发市场；尚未清理财务的社队，应争取于1984年内完成。我们需要注意的是，该文件中指出，“我们既需要合格的领导者，又需要大量的具有新素质的生产者和经营者。要从今年开始在全国有计划地普训人才。要政治政策教育、科学技术教育、经营管理教育并进争取在三五年内把基层主要干部轮训一遍。…要注意发现，大胆提拔优秀人才充实基层领导”，从这里我们可以解读到：第一、当时的中国百废俱兴，但是没有把法治建设予以提出，不能不说是时代局限；第二、当时的人才确实很少被埋没，不像现在的国家人才选拔制度之严重固化和僵化，致使大量的优秀人才失之于野！

在该份文件中指出：“极少数党员、干部，在放宽经济政策的过程中，以权谋私，化公为私，侵占国家、集体和群众的利益，引起群众的严重不满。这类行为是同党员、干部的称号不相容的，必须进行教育，促其迅速改正；坚持不改的，要严肃处理。”可见，当1984年的中国改革开放的时代，中国的公共权力机构已经出现严重腐败现象，但政府尚给予一定容忍度，当时并未建立完善的针对官员腐败的法治机制。

1985年的中共中央国务院一号文件是《关于进一步活跃农村经济的十项政策》。这项文件的出台背景是十二届三中全会之后，以城市为重点的经济体制改革即将全面展开。该文件指出：“以上十项政策，是根据十二届三中全会关于经济体制改革的决定的基本精神，结合农村新情况制定的，这些政策的执行，必将进一步解放农村生产力，引来农业生产的新高涨。…扩大市场调节，进一步放活经济之后，农民将从过去主要按计划生产转变到面向市场需求生产，国家对农业的计划管理，将从过去主要依靠行政领导转变到主要依靠经济手段。”由此可见，中国当时的领导人尚未形成法治思想，依法治理社会的认识尚未成为领导人的思维。

1986年的中共中央国务院一号文件是《关于1986年农村工作的部署》。在这份中共中央国务院的中央一号文件中对以下问题进行了规定：新的形势和任务；进一步摆正农业在国民经济中的地位；依靠科学，增加收入，保持农业稳定增长；深入进行农村经济改革；切实帮助贫困地区逐步改变面貌；加强领导改进领导；结合以上的六个方面的内容，党中央国务院均未对中国应厉行法治做相关规定，可见，中国法治进步之艰难！

2004年中共中央国务院颁布《关于促进农民增加收入若干政策的意见》。该文件所要解决的问题是农民增收困难问题，即“城乡二元结构长期积累的各种深层次矛盾的集中反映。”该文件指出：“当前和今后一个时期做好农民增收工作的总体要求是：各级党委和政府要认真贯彻十六大和十六届三中全会的精神，牢固树立科学发展观，按照统筹城乡经济社会发展的要求，坚持‘多予、少取、放活’的方针，调整农业结构，扩大农民就业，加快科技进步，深化农村改革，增加农业投入，强化对农业支持保护，力争实现农民收入较快增长，尽快扭转城乡居民收入差距不断扩大的趋势。”该文件在（二十二）中讲到：“要把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作的重中之重。…要加强对农村基层干部的培训，增强宗旨意识和法制、政策观念，增进与农民群众的感情，提高他们带领农民增收致富的自觉性和本领…同时，要按照中央的部署和要求，加强农村基层组织建设精神文明建设和民主法制建设，做好农村其他各项工作，为农民增收提供有力的组织保障、智力支持和安定的社会环境。”在此时，党中央和国务院尚未将“法制”观念转变为“法治”观念，党和国家的政策在治理社会中尚未被法律所取代，中国的法治建设尚步履蹒跚。

2005年中共中央国务院的第一号文件是《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》。该文件指出“但必须清醒的看到，农业依然是国民经济发展的薄弱环节，投入不足，基础脆弱的状况并没有改变，粮食增产，农民增收的长效机制并没有建立，制约农业和农村发展的深层次矛盾并没有消除，农村经济社会发展明显滞后的局面并没有根本改观，农村改革和发展仍然处于艰难的爬坡和攻坚阶段，保持农村发展好势头的任务非常艰巨。”该文件中指出，“加大农村党员干部的教育培训力度，扩大农村党员干部远程教育试点，增强他们为民服务、廉洁自律的意识，转变作风，提高执行政策，依法办事，发展经济，维护稳定的能力，树立基层干部的良好形象。推进农村法制建设，加强农村普法教育，搞好农业综合执法。…搞好农村社会治安综合治理，依法打击各种犯罪活动。”从解读2005年的中央一号文件可见，党和国家的领导人在新的形势下已充分认识到法治的重要性，党和国家领导人正执政理政过程中逐步形成法治意识，但尚有很多基本的法律问题并未理顺。

2006年的中共中央国务院的中央一号文件是《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》。2006年的一号文件指出：“但必须看到，当前农业和农村发展仍然处在艰难的爬坡阶段，农业基础设施脆弱，农村社会事业发展滞后，城乡居民收入差距扩大到矛盾依然突出，解决好三农问题仍然是工业化城镇化进程中重大而艰巨的历史任务。”社会主义新农村建设是一个在新的历史时期，党和国家建设农村的一个重大举措——建设社会主义新农村。确实“新农村建设涉及经济、政治、文化和社会的各个方面，是一个十分复杂的系统工程。”从解读本份中央一号文件来看，法治的精神均体现无遗，表达了党和国家领导人在新的历史时期对法治的理解。从2006年中央一号文件提出建设社会主义新农村到现在，已经8年过去，我们看到建设社会主义新农村取得的成绩与中央一号文件所预定的经济、政治、文化和社会的各项目标尚有一定差距。在2014年的中央一号文件中对“社会主义新农村”有所提及——“力争在体制和机制上取得新突破，在现代农业发展上取得新成就，在社会主义新农村建设上取得新进展。”

2007年的中共中央国务院的中央一号文件是《关于积极发展现代农业，扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》。此份文件与2006年所颁布的中央一号文件承前启后，具有接续行，可见建设社会主义新农村任务相当繁重。“农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安。加强三农建设，积极发展现代农业，扎实推进社会主义新农村建设是全面落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的必然要求，是加快社会主义现代化建设的重大任务。”本年度中央一号文件对加大对三农的投入力度，建立促进现代农业建设的投入保障机制；加快农业基础建设，提高现代农业的设施装备水平；推进农业科技创新，强化建设现代农业的科技支撑；开发农业多种功能，健全发展现代农业的产业体系；健全农村市场体系，发展适应现代农业要求的物流产业；培养新型农民，造就建设现代农业的人才队伍；深化农村综合改革，创新推动现代农业发展的体制机制；加强党对农村工作的领导，确保现代农业建设取得实效等方面做出了明确的工作安排。

本文件中对农村法治建设具有影响的部分是在第八部分。“党管农村工作是我们党的一个传统和重大原则，也是建设现代农业、推进社会主义新农村建设的根本保证。”在“加强和改进农村社会管理”的部分中，文件规定“在农村广泛开展法制宣传教育，增强群众的法律意识，引导农民以理性合法的方式表达利益诉求，依法行使权利，履行义务。”可见在新的历史时期，党和国家在创新中国农村社会管理的措施上，将法治上升为社会管理的措施之一，证明了中国法治的进步。

2008年中共中央国务院的中央一号文件是《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》。在这份一号文件中指出：“当前，工业化，信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展，农业和农村正经历着深刻变化。”提出了五个要求”——要求加速转变农业发展方式；要求加快提升农业竞争力；要求健全农业支持保护体系；要求加大统筹城乡发展力度；要求进一步完善乡村治理机制。文件最后指出，“各行各业要结合自身特点，发挥各自优势，积极参与支持社会主义新农村建设。”我们通过解读2007年的中央一号文件，可见，党和国家此时已相当重视法治建设，但由于现实体制机制等因素影响，中国农村法治建设工作并没能满足中央文件中所提出的五个要求。

2009年中共中央国务院一号文件是《2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》。该文件规定的任务是：推进社会主义新农村建设、中国特色农业现代化、形成城乡经济社会发展一体化新格局，核心是社会主义新农村建设。全文分为五大项，28个小项。加大对农业的支持保护力度；稳定发展农业生产；强化农业物质支撑和服务体系；稳定完善农村基本经营制度；推进城乡经济社会发展一体化。在这份中央一号文件中，党和国家加强了农村的法治建设。如要求抓紧出台食品安全法；农产品质量安全法；抓紧制定完善相关法律法规，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权；文件指出，中央国务院将把“粮食生产、农民增收、耕地保护、环境治理、和谐稳定作为考核地方特别是县市领导班子绩效的重要内容。” 可见，在中共中央一号文件中并未将党政领导班子的依法管理社会的规范化行为作为一项考核内容。

2010年中共中央国务院的一号文件是《关于加强统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础若干意见》。在这份中央一号文件的第五部分“加强农村基层组织建设。巩固党在农村的执政基础”对法治农村做出了非常具体的规定。本文件中对四议两公开做出了明确规定，文件规定“完善党和政府主导的维护群众权益机制，切实解决好农村征地、环境污染、移民安置、集体资产管理等方面损害农民利益的突出问题。”同样未将党政领导干部依法行政作为绩效考核的内容。

2011年中共中央国务院的一号文件是《关于加快水利发展的决定》。在文件的第八部分第28项明确提出“推进依法治水”，抓紧完善水资源配置、节约保护、防汛抗旱、农村水利、水土保持、流域管理等领域的法律法规。可见党中央国务院的社会治理思维确实已转移到法治思维的高度。

2012年中共中央国务院的一号文件是《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》。文件规定，推进党组织为核心的农村基层组织建设，完善农村基层自治机制，健全农村法制，加强和创新农村社会管理，确保农村和谐稳定。

2013年中央国务院一号文件是《加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》。文件确定——解决三农问题是重中之重，城乡发展一体化是根本途径，统筹协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化（四化）同步发展、着力强化现代农业基础支撑，推进社会主义新农村建设为党和国家农村工作的核心任务。在本文件的第七项所规定“完善乡村治理机制，切实加强以党组织为核心的农村基层组织建设”部分中对法治农村进行了具体规定。乡村治理结构分为四个部分——强化农村基层党组织的建设、加强农村基层民主管理、维护农民群众合法权益、保障农村社会公共安全。通过解读2013年度的中央一号文件，可以看到，乡村治理机制其实质即是法治农村的具体体现，如健全村民自治机制、村务监督委员会、村务公开、乡镇政务公开、农村信访、依法打击乡村黑恶势力黄赌毒和各种刑事犯罪、加强农村法制宣传教育等。

2014年的中央国务院的一号文件是《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》。这是新一届党和国家领导人在新的历史时期所颁布的重要文件。文件中指出：“必须全面贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，进一步解放思想，稳中求进，改革创新，坚决破除体制机制弊端，坚持农业基础地位不动摇，加快推进农业现代化。”文件分为八个部分：完善国家粮食安全保障体系；强化农业支持保护制度；建立农业可持续发展长效机制；深化农村土地制度改革；构建新型农业经营体系；加快农村金融制度创新；健全城乡发展一体化体制机制；改善乡村治理机制。解读2014年中央一号文件可见，党中央国务院在今后的法治农村建设方面将以全新的面貌出现在公众面前。2014年中共中央文件的方方面面均离不开法治精神的统领。最引人注目的方面体现在以下方面，其一、“建立最严格的覆盖全过程的食品安全监管制度，完善法律法规和标准体系，落实地方政府属地管理和生产经营责任。”其二、关于农村土地承包政策方面，有关部门要抓紧研究提出规范的实施办法，建立配套的抵押资产处置机制，推动相关法律法规。其三、在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地的转让、租赁、入股、实行与国有土地同等入市，同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转额增值收益分配制度，有关部门要尽快提出具体指导意见，并推动修订相关法律法规。其四、改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配制度，在保障农户宅基地用益物权的基础上，选择若干试点，慎重推进农民住房财产权抵押、担保、转让。

通过解读2014年中央一号文件，笔者认为，中共中央国务院在新的历史时期所提出的全面深化农村改革的各项政策均具体务实，不务虚文；且各项对农村的深化改革措施之贯彻和落实均离不开法律规范，可见，新的一届中央领导人治国理政的方式上均体现法治精神，不过，法治精神尚有待于提高。

经过笔者以上对中共中央国务院一号文件之有关法治农村内容的解读可见，中共中央国务院在中国农村的改革和发展道路上建设法治中国农村的轨迹，可见，中国法治农村是社会治理的一个重要方面，“鉴往以知来”，我们只有不断地对历史进行反思和总结，我们才能得到前进的正确方向。

法治中国不是梦！经过你我他的不懈努力，法治中国终将实现！

阅读量：593 PC版链接 移动版链接