龙宗智:主诉检察官的权力界定及其活动原则

龙宗智

主诉检察官办案责任制的具体设置以及主诉检察官的职能活动方式，虽有高检的工作指导及有关文件作出规范，但各地情况不同，认识也不完全一致，因此具体做法不尽相同。笔者认为，主诉制作为一项重要的改革举措，只要不脱离这一改革的基本方向和性质，实际做法上有一些区别是正常的。对于符合实践需要，符合检察制度和诉讼制度发展方向的创新举措，还应当予以鼓励。但就改革中的基本问题，应当取得共识。这些问题，关系主诉制的运行机制，涉及检察活动尤其是公诉活动的内在规律，与检察制度和诉讼制度的整体构造有关。本文探讨主诉检察官权力界定和职务活动中几个比较突出及有争议的问题，意在塑造合理的主诉制运行机制，供实践中参考。

一、如何确定主诉检察官的职权范围

由于主诉制改革的实质是在检察机关内部重新配置检察权，适当界定主诉检察官权力的性质和范围必然是这项改革的一个基本点。高检有关文件对此作了一个界定，然而，这种基本的划分不可能全部解决检察机关内部日常的权力互涉和互动问题。为了操作适当，对规范性文件所确定的职权范围也应当理解其划分根据，下面对确定主诉官职权范围的一般原则作一探讨。

笔者认为，可以将确定主诉检察官职权范围的主要依据概括为两项原则。第一项是“法定原则”。所谓“法定原则”，是指主诉检察官行使权力，应当有法律的依据，不能违反法律越权办案。如法律规定应由检察长或检察院决定的事项不能仅由主诉检察官决定。这一原则，笔者在二论主诉制一文分析主诉制法律依据时已作了一定阐述，此处不赘。这里着重分析第二项原则，即“相当原则”。

所谓“相当原则”，指主诉检察官作出决定的权力应与该决定的性质和重要程度相适应。即使不违法，但对影响重大的业务事项，也不宜由主诉检察官单独决定。这一方面是因为目前仍然实行检察长负责制以及由检察院而非检察官依法独立行使职权的制度;另一方面也是为了保证重大事项的处理质量，通过监督制约防止出现差误。同时也是考虑到我国刑事司法受多种因素影响，对某些问题的处理不能不考虑方方面面因素，需要一种从社会政治角度分析问题的更为宏观的视野。①因此有的问题由检察长和检委会来考虑和决定更为适当。

把握这种“相当性”，大致可以考虑四个因素：

一是考虑决定的性质，看其属于程序性决定还是实体性处理。对于程序性事项，主要由主诉检察官决定，如起诉、退回补充侦查等公诉权行使中的程序性措施。实体性处理，包括撤销案件、决定不起诉等，意味着确认某人不构成犯罪或不追究其刑事责任，属于具有实体意义的程序决定，因其作为终局性、实体性和法律性的处置而具有“司法”的性质。目前体制和司法状况下，这类事项不宜由主诉检察官单独决定，而应由其提出意见报院里决定。有的检察院曾提出院里“管下不管上”的限权原则，即凡是根据侦查机关的意见提起公诉等，主诉检察官可以直接决定;凡是要纠正原侦查机关认定，尤其是准备撤案或不起诉的，应当由检察长及检委会把关，这与划分程序性和实体性问题并采用不同程序的基本精神是相通的。

二是考虑问题的影响程度，看是重大决定还是一般决定。对于某些程序性问题，如果关系重大，也不宜由主诉检察官单独处理。如变更或撤回起诉、对法院判决抗诉等。案件起诉原则上由主诉检察官独立决定，然而，对某些影响十分重大的案件，为保证质量，防止起诉不当，检察长也应注意把关(但应严格限制这类案件的数量，防止过分干预主诉检察官的工作)。再如批准逮捕，虽属程序性决定，但对公民权利及诉讼进程影响重大，即使实行捕诉统一，也不宜由主诉检察官独立决定，而应由检察长行使批准权。

三是考虑问题复杂程度。对于复杂的业务问题，尤其是主诉检察官感到处理起来有疑难的，可由院里把关。对疑难、复杂案件的起诉，允许主诉检察官提交检察长决定，特殊情况下，检察长可以主动干预。

四是考虑事项本身的属性，看是事实证据问题还是法律问题。按照事实和法律的两分法，事实问题主要依靠直接的证据审查建立内心确信，对法律问题，则可诉诸研究和讨论。因此对案件的事实和证据的认定，原则上由办理案件的主诉检察官负责并承担责任，对法律上的决定，在考虑前述诸因素的情况下可由检察长和检委会作出并对其负责。

二、怎样界定主诉检察官与起诉科(处)长的关系

在主诉制中，主诉检察官相对独立，同时也受到制约。“独立”与“受制”这对矛盾，主要涉及两重关系，一重是主诉检察官与检察长和检察委员会的关系，另一重是主诉检察官与部门领导即科(处)长的关系。应当说，前一重关系在法律上、法理上比较清晰，因为检察长领导检察院工作，在现行制度中，主诉检察官必须服从检察长的指令。但就第二重关系，即主诉检察官与部门领导的关系，目前应当说尚未厘清，存在一些模糊理解，需要在法理上作进一步解析。

检察官处理的事务可分为检察事务和检察行政事务。检察事务，属于检察权行使范围内的检察业务事项，主要是案件办理过程中的程序和实体问题。检察行政事务，是关于案件处理以外的检察工作相关事务，如考勤、纪律、学习培训、工作条件设置、检察官职级待遇和福利、国家政治方针和政策的学习贯彻等。检察行政事务中，还包括一种涉及业务的检察行政事务，如案件分配。案件分配本身并不涉及案件如何处理，但在实践中，司法分案权可能对案件处理的方式和结果产生较大影响，因为不同的法官或检察官对同一案件可能持不同看法并采用不同处置方式，而且不同的法官、检察官可能受其行政上的负责人影响的程度也不相同。②

就检察事务的处理而言，检察长和检察官均为权力行使主体，这一点各国相同。值得探讨的是部门负责人的地位和权力。人数较多的检察机关，检察院内设一些职能部门即“功能单位”，为什么内部要设立这些被称为“部、厅、处、科”的功能单位呢?日本检察总长伊藤荣树称，检察厅设部制的目的有两个：“一是大体确定检察官相互之间的事务分工，根据业务分工以谋求提高工作效益，同时明确责任所在;二是对拥有多数检察官的检察厅，可以大体上把分担事务性质相同的检察官集中在一起，便于上级进行适当的指挥监督。”[1]伊藤的解释是适当的。

部门的领导对检察行政事务承担领导责任，这一点不会发生异议。但其对案件的处理即检察事务是否具有领导权限，则涉及部门领导职务性质的界定问题。也就是说，科(处)长是单纯的行政协调人，还是可以作为检察长的业务代表，代表检察长或受检察长的委托分管某一方面的检察事务。

从法律上看，我国的检察官法和检察院组织法对这一问题的规定是不明确的。根据这两项法律，检察员、检察长、检委会委员是法律所确认的检察官职务，即法律职务，而科(处)长不是法律职务。关于领导关系，检察院组织法第三条规定，“各级人民检察院设检察长一人，副检察长和检察员若干人。检察长统一领导检察院的工作。”可见检察长的领导权限十分明确。而该法第二十条规定：“最高人民检察院根据需要，设立若干检察厅和其他业务机构，地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构。”但对这些内设机构的领导职务及其权限并未作出规定。因此，从法律上讲，可以由检察机关自行确定内设机构及其领导的工作范围及管理权限。///

从法理上分析，科(处)长与作为行政协调人的法院业务庭的庭长是有区别的，因为庭长不能决定其他法官审理的案件，不能以任何方式损害法官的独立性。但检察机关行政性(突出表现于“检察一体制”)的存在，使科(处)长既可以作为行政协调人，又可以作为分管某一部分业务的检察长的业务代表。在后一种意义上，科(处)长实际上是检察长的业务助理。据笔者所了解的有限情况，其他一些国家检察院的部门领导确实可能代表检察长作为部门业务的管理者，而不是单纯的行政协调人。有的国家，检察院只设一名检察长作为官署首长，再设几名检察长助理分管不同业务，有的兼任业务部门领导。这里以设计比较精密的日本的检察制度为例作一分析。

根据日本法务省发布的《检察厅事务章程》及其附表，日本最高检察厅、高等检察厅、地方检察厅分别内设三至六个部。其中东京和大阪两个地方检察厅为设部最多的检察机关，分别内设六个部，即总务、刑事、公安、特别侦查和公判部等。

检察机关下设各部部长的选任及职权，是由《检察厅事务章程》第6条规定的：

1.检察厅的部(除前条第3款规定的临时部外)设置部长，由法务大臣从该厅的检察官中任命。2.最高检察厅的部长，奉检察总长的命令，总管部所管的事务，并指挥监督所属检察事务官、检察技术官和其他职员。3.高等检察厅和地方检察厅的部长，奉该厅首长的命令，总管部所管的事务，并指挥监督其职员。

根据有关解释，“总管”与“掌管”是有区别的。“总管”，是对事务进行“综合性的统率和管理”，部首长对本部事务进行“总管”，包括检察事务与检察行政事务。但在管理时，必须考虑每一检察官都是“独立官厅”，而检察事务本来就属于每个检察官应有的权限这一特点。

除了“总管”的权力外，部长还享有对部内职员的指挥监督权。但其范围因机关不同而有所区别。对高等检察厅和地方检察厅来说，检察长指挥监督的对象是隶属该部的检察官、检察事务官、检察技术官等全体职员。与此相对，对最高检察厅来说，则仅指这些人中除检察官以外的人。因为最高检察厅的检察官，每个人以直接辅助检事总长为原则，至于属于哪个部，只不过是大体确定分担的事务，而部长不过是以该部检察官中的首席者的地位，总管该部所管的事务。[2]

以上规定说明两点，其一，总的看，日本检察机关的部门领导，在尊重检察官独立权限的同时，对检察业务也具有一定的管理权限，不是单纯的行政协调人;其二，在最高检察厅，部门领导对检察官所处理的检察事务，除“总括性管理”外，不具有直接的指挥监督权力;但在高等和地方检察厅，部门领导则具有这种权力。

长期以来，我国检察机关各部门负责人既为行政领导，又为业务领导，这使检察官的独立性和检察官应有的权限得不到保证。强化检察官的权力和责任，对部门领导的权力乃至检察长的权力进行限制，应是今后我国检察制度改革的一项重要内容。主诉制改革已先走一步，目前的实施方案是起诉部门领导对主诉检察官处理的案件事务，只具有建议权和提交检察长决定权，不具有改变主诉检察官决定的权力。也就是说，部门领导对主诉检察官办理的案件只有监督权而无指令权。在这种情况下，起诉部门领导的身份应是部门的行政领导人、检察业务的一般管理者以及检察官的监督者，不再是具有指令权的检察业务领导。从制度规范上看，检察一体制在起诉业务方面，大致表现为检察长与主诉检察官之间通过指令关系直接衔接，部门领导不再成为这一行政链的中间环节。

这种做法是否具有长久的合理性，笔者认为还值得研究。因为部门领导代表检察长在一定程度上管理某方面的检察业务在法理上是能够成立的，尤其对于案件、事务繁多的大检察院，客观上可能需要部门领导代表或协助检察长处理业务事项，检察长对检察业务的统一管理权限中，也应当包括授权或委托他人管理有关业务的权力。目前实行这种取消中层指令权，即所谓“压缩指令权”的做法笔者也是赞成的。在“统得过死、管得过多”的传统体制下，如果不这样做，难以使公诉机制发生实质性的变化，主诉检察官仍然像被婆婆管得太严的“小媳妇”，改革就难以有突破。从实际情况看，即使高检作出了这种限权规定，部门领导在本部门的作用和影响仍不可小视。因为他可以利用纪律督察、人事管理、办案条件的提供等行政性权力影响案件处理。如果仍实行部门领导分案，分案本身就是一种“涉业务”的管理权。因此，一旦部门领导对主诉检察官提出某种建议，主诉检察官一般是重视的。所以，“压缩指令权”后，应当说仍不用担心部门领导权力旁落，主诉检察官自行其是。由于主诉制改革具有一定的过渡性质，可以待检察机制根本改善，各方面条件具备后，再来确定比较成熟和稳定的内部职能关系。

三、关于主诉检察官活动应遵循的原则

主诉检察官办理案件实行助手制。助手配备的多少以及主诉检察官与其助手的关系结构，各地不尽相同。就组织形式看，有的属于一主一助形成搭档，有的则因一主二助而成为小组，有的则成立了主诉检察官办公室。就主诉检察官的工作方式，尤其涉及与助手的关系上，应注意遵循两项原则：

一是“主诉原则”。主诉检察官的意义在于赋予直接参与程序的“一线检察官”以更大的权力，如果不到一线，而当二掌柜，不直接办案，也不出庭公诉，只是听组内其他人汇报拍板，成了“小科长”，就丧失了改革的意义。高检的实施方案要求主诉检察官应当就承办的案件出庭支持公诉，是很有必要的。一般情况下，不宜由助手独立出庭;但就某些简单案件，或者主诉检察官因特殊原因不能到庭而助手又确能代替的，可以作例外情况允许助手独立出庭。

二是“审诉统一”原则。主诉检察官必须直接审查案件，如果不审查案件只是出庭，违背了诉讼的要求和司法的规律，这势必导致不熟悉证据和事实，容易在庭上出问题。

此外，有的地方实行所谓“检控分离”制，即由法律水平高、应变能力强的主诉检察官面向法庭;让实践经验比较丰富、有资历且对公安比较熟悉的助手(事务检察官)面对公安，指导公安取证。这种做法的好处在于各用其所长，也能调动助手的积极性。如果本院的情况适合，可以试行这种办法。但如果主诉检察官的助手年轻而缺少经验且缺乏外部交往，这种办法不一定可行。即使实行这种“检控分离”，也应注意“分工而不分家”，主诉检察官对其承办案件的检控负总括的责任。重要的侦查取证问题，主诉检察官应当直接参与。在对某些复杂、争议大、影响大的案件准备庭审时，主诉检察官也需要主持或参与某些调查、询问，以熟悉案情和证人，防止庭上意外情况的发生。

四、关于对主诉检察官的监督制约

主诉制的要义，是“放权检察官”，或者称“还权检察官”，使检察官真正成为行使检察权的主体。然而，授予权力而不加限制和监督，必然会出现权力的滥用。因此，独立办案与监督制约，即“放权”与“限权”，是主诉制实施中的一个基本矛盾。对主诉检察官的监督制约，应当注意合理与有效。监督制约的方式主要有两种，一是由负有监督责任的人员进行了解和检查。对主诉检察官负有业务监督责任的主要是检察长、检委会成员和部门领导，他们可以随时了解案件进展和有关事项的处理情况。其方式包括听取汇报、过问情况，跟庭考察等。

另一种方式，也是更为经常和制度化，一般说来也更为重要的方式，是法律文书备案和审查制度。起诉案件，应当将起诉意见书、起诉书、判决裁定书交本部门备案。这又分为起诉时的文书备案和判决后的文书备案两步。起诉时备案，各地做法不尽相同。有的是起诉移送案件前将起诉书、起诉意见书(有的还有结案报告)交部门内勤，转科(处)长审查;有的则是在起诉后才将文书交到部门。笔者认为，起诉前备案的做法更为适当，在规定的一定期限内，科(处)长可以审查文书，提出修改建议(包括事实认定、法律适用以及文书措辞)，通过主诉检察官接受建议作出更改，或经检察长、检委会决定更改，使存在的问题得到及时纠正。事后备案的做法虽然可以防止行政领导的过分干预，但发现问题较迟，纠正比较困难，不利于保证案件质量。鉴于检察机关的不起诉书和起诉书是侦查与审查起诉的结论，将接受法庭检验、当事人论驳和社会评判，具有重要的法律意义和社会意义，为保证质量，防止错漏，在主诉检察官拟出后有必要由他人审查并提出意见。

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