顾永忠：刑事诉讼律师辩护全覆盖的挑战及实现路径初探

顾永忠(中国政法大学诉讼法学研究院教授)

前不久司法部召开新闻发布会，熊选国副部长指出“目前刑事案件辩护率偏低，一些犯罪嫌疑人、被告人的合法权益得不到有效维护。司法行政机关要采取措施，扩大刑事辩护法律援助的范围，推动实现刑事辩护的全覆盖。”这是一个令人振奋的消息，也是一项极具挑战的艰巨任务。对此熊选国同志保持了清醒的头脑，他表示“这需要一个过程，应该逐步推动。”本文拟就实现刑事诉讼律师辩护全覆盖面临的挑战及现实路径提出个人意见。

一、刑事诉讼律师辩护全覆盖面临的案件数量

实现刑事诉讼律师辩护全覆盖，首先要搞清刑事诉讼律师辩护率的现状及面临的案件数量，进而制定切实可行的步骤和路径。遗憾的是，长期以来我国没有将刑事诉讼律师辩护率纳入司法统计范围。因此，对于刑事诉讼中律师辩护率一直缺乏全面、系统、权威的统计数据。目前能看到的相关数据一般都是一些专家、学者采用不同方法对局部地区或部分司法机关所办刑事案件的统计。

例如有学者对北京市某区基层法院2005年至2009年共五年的刑事案件律师辩护率进行了统计，年平均律师辩护率为31% 。笔者曾组织研究生到黑龙江省密山市(县级市)和青海省海北州下辖四个基层法院进行调研，密山市2010-2011年的律师辩护率平均为20.2%;海北州四个基层法院2009-2011年的律师辩护率平均为30.1%。此外，笔者还组织学生对上海、浙江、四川、广东、河南、陕西、湖南、广西等省、区、市下辖的九个基层法院在各自网站上公布的2012年刑事判决书进行逐案统计(每个法院不少于100个案件)，在总计1126起刑事案件中只有235件有律师参与辩护，平均律师辩护率为20.8%，其中辩护率最高的是34%，最低的是9%。

以上都是2012年《刑事诉讼法》修改前的情况。2013年修改后的《刑事诉讼法》开始施行，律师辩护率的情况是否有所改变?带着这一问题，笔者指导研究生对中国裁判文书网上发布的刑事判决书进行了两次抽查统计。第一次抽查统计了北京、江苏、湖南、新疆四地2013 2014年作出的刑事一审判决书，其中基层法院803名被告人中有律师辩护的162人，律师辩护率为20.2%，中级法院400名被告人中有律师辩护的355人，律师辩护率为88.20% 。第二次抽查统计了山西、山东、内蒙、重庆、浙江、河北等六省、区、市发布的2015年作出的刑事一审判决书，其中基层法院1200名被告人中有律师辩护的310人，律师辩护率为25.83%，中级法院600名被告人中有律师辩护的552人，律师辩护率为92%。

 一般认为司法实践中我国基层法院刑事案件的律师辩护率在30%左右。至于中级法院一审案件的律师辩护率，根据2012年修改后的《刑事诉讼法》的规定，可能判处无期徒刑、死刑的被告人没有律师辩护的，法院都应当通知法律援助机构指派法律援助律师。因此，从法律上讲，中级法院的刑事案件律师辩护率应当达到100%。但从前述统计数据来看实践中还没有完全达到。

实现刑事诉讼律师辩护率的全覆盖，不仅要了解律师辩护率的现状，还应当掌握其所对应的没有律师辩护的被告人的数量有多少。这才是需要通过实现律师辩护全覆盖所要解决的主要问题或者说是律师辩护全覆盖所面对的主要任务。

根据《中国法律年鉴》公布的统计数据，2011年至2015年全国法院审结一审刑事案件的被告人人数分别为1051638人、1174133人、1158609人、1184562人、1232695人。如果按照30%的律师辩护率计算，仅就一审案件而言，那就意味着历年约有75万一90万的被告人没有律师为其辩护。但是，律师辩护全覆盖所面临的任务远不止这些，在审判阶段每年还有1015万的二审被告人需要律师辩护。更重要的是，“全覆盖”不仅要覆盖审判阶段，还应覆盖侦查阶段和审查起诉阶段，这两个阶段的犯罪嫌疑人数量都应当多于法院一审刑事案件中被告人的数量。例如，根据《中国法律年鉴》公布的统计数据，2011年至2015年全国检察机关历年提起公诉的被告人分别是1238861人、1435182人、1369865人、1437879人、1437714人。据此推算，每年移送检察机关审查起诉的犯罪嫌疑人应当高于上述人数。至于在侦查阶段被立案侦查并查获归案的犯罪嫌疑人的人数要比审查起诉的人数更多。

综上所述，从刑事诉讼所经历的侦查、审查起诉和审判阶段的全程看，仅就人数而言，律师辩护全覆盖所面对的任务是极其艰巨的，如果以当下30%的律师辩护率为基数，每个诉讼阶段还将有80万以上的犯罪嫌疑人、被告人需要律师辩护。

二、实现刑事诉讼律师辩护全覆盖需要解决的突出问题

上述分析表明，要实现刑事诉讼律师辩护全覆盖，千头万绪，极具挑战。其中着重要解决好以下突出问题。

 (一)刑事法律援助是实现律师辩护全覆盖的主要依靠。律师进入刑事诉讼领域为犯罪嫌疑人、被告人辩护，通道有二:一是当事人自行委托律师;二是办案机关为犯罪嫌疑人、被告人依法指派法律援助律师。在我国以往司法实践中律师辩护率呈现为30%左右的比例中，人民法院在一审程序中依法为当事人指派法律援助律师的比例，在20032011年间平均为14.47% 。这意味着另外15%左右的辩护律师来自当事人的自行委托。据此，从理论上讲，提高律师辩护率应当两手一起抓，一手抓当事人自行委托律师，另一手抓刑事法律援助。但是，从我国的国情来讲，现阶段乃至今后相当长的时期，指望通过当事人自行委托律师的途径明显提高刑事诉讼的律师辩护率是不太现实的。就世界范围来看，刑事诉讼的律师辩护率主要靠刑事法律援助，当事人自行委托律师则处于从属地位。笔者访问美国、加拿大了解到，即使在美加两国，刑事案件的律师辩护中，当事人自行委托的律师一般为40%左右，政府无偿为当事人提供的法律援助律师占60%左右。我国还属于发展中国家，当事人自行委托律师的比例不会提高太快太多，律师辩护的主要力量还是要靠法律援助。

在过去的十余年中，我国法律援助制度发展较快，但发展很不平衡。以法律援助的业务领域为例，在2003至2011年间，全国刑事法律援助案件的数量在全部法律援助案件总数中的比例从2003年的40.7%逐年下降到2011年的13.5%，与此同时，全国民事、行政法律援助案件的数量在全部法律援助案件总数中的比例却从2003年的59.3%上升到2011年的86.5%现在提出实现刑事案件律师辩护全覆盖，首先要在全国法律援助的业务领域内着力发展刑事法律援助业务，大大提高其在全部法律援助案件总数中所占的比例。不仅如此，刑事法律援助案件的总数也必须大大提高。2011年全国法律援助的办案总数才是85万件左右。如果以此为标准，即使所有法律援助案件全部变为刑事法律案件也只有85万件左右，远远不能满足当下刑事诉讼三个阶段法律援助案件的需求总量。因此，就全国法律援助案件的业务布局而言，既要提高其中刑事法律援助案件所占的比例，更要提高刑事法律援助案件的总量。

大力发展刑事法律援助首先要解决律师资源问题。以往刑事法律援助案件的办案律师主要来自社会律师和法律援助机构的专职律师两个方面。据笔者对分布在全国八个省市的19个法律援助机构进行调研，20112013年间，这些法律援助机构所办理的刑事法律援助案件中，社会律师所占的平均比例分别是73.2% , 75.34%和78.69%，法援机构的专职律师所占比例相应是26.8% , 24.66%和21.31% n。今后的发展方向，应当主要还是两支队伍一起抓。就社会律师而言，近年来人数发展较快，目前全国律师已达到33万人。相信这种发展速度还将保持下去。与此相适应，大量年轻学子从政法院校毕业后经过司法考试进入律师队伍，成为我国律师队伍中最具活力、最具发展前途的力量。引导、调动他们参与刑事法律援助事业，对于实现律师辩护全覆盖意义非常重大。与此同时，虽然我们不能大量增加法律援助机构的专职律师队伍，但可以通过聘用制等方式，在刑事案件数量比较集中的城市、经济发达地区建立公设辩护人制度，对提高刑事法律援助案件的质量和效率，实现律师辩护全覆盖也是重要的补充。

大力发展刑事法律援助其次需要解决的就是法律援助经费问题。我国法律援助经费从1999年只有2700多万，到2011年的12亿多元，再到近两年达到17亿多元，应该说增长非常快。但从客观需求来看，差距则是非常巨大的。从律师辩护全覆盖的角度测算，按照每年有240万名犯罪嫌疑人、被告人(以每个阶段80万人，共三个阶段合计)计算，如果每人平均需要法援经费1000元，那么，每年需要增加的经费总额应当是24亿元。以我国目前的财力来讲，在现有基础上每年再投入这笔钱完全是力所能及的，而其所产生的法律效益、社会效益、政治效益将是巨大的。

 (二)办案机关的积极配合是律师辩护全覆盖的重要条件。我国刑事诉讼有一个重要特点，绝大多数犯罪嫌疑人、被告人在诉讼过程中都处于羁押状态。近几年由于加强严格审查，又增设了捕后羁押必要性审查制度，加之刑法修正案增加了包括危险驾驶罪等轻罪，逮捕羁押率明显降低。据《中国法律年鉴》公布的数据，自2011年至2015年，全国检察机关的捕诉率从74.5%下降到62.23%。尽管如此，所对应的羁押人数的绝对数仍然在90万人上下。对于这部分人来说，要获得律师辩护就需要办案机关给予支持配合，具体包括三个方面的工作:其一，向所有犯罪嫌疑人、被告人告知其依法享有自行聘请律师的权利，当其中有人提出聘请律师的意向时，为他们提供协助，对外转达聘请意愿;其二，对没有聘请律师但符合法定法律援助条件的犯罪嫌疑人、被告人，通知法律援助机构指派法律援助律师为其辩护;其三，向没有聘请律师又不符合法定法律援助条件的犯罪嫌疑人、被告人告知，他们可以向法律援助机构申请法律援助并为他们提供协助，使他们能够通过申请获得法律援助。只有以上三方面的工作落实到位，在押的犯罪嫌疑人、被告人才能与外界取得联系，进而通过不同途径获得律师的辩护。

此项工作看似不难，要真正落实到位需要司法行政机关与办案机关切实做好协调工作，给予积极配合。2012年《刑事诉讼法》修改后不仅扩大了法定法律援助范围，从以往三种人扩大到五种人，而且把以往只在审判阶段提供法律援助提前到侦查阶段和审查起诉阶段。为此，《刑事诉讼法》第34条要求，犯罪嫌疑人、被告人属于法定法律援助对象，没有委托辩护人的，“人民法院、人民检察院和公安机关应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。”应该说法律的要求是明确的，也是刚性的。但是2013年《刑事诉讼法》生效后，实践中并没有落实到位。20132014年，笔者曾组织研究生到16个法律援助机构对2013年《刑事诉讼法》实施以来，刑事诉讼三个阶段法律援助机构指派法律援助律师的情况进行调研，获得的数据是:侦查阶段523件，占17.53%;审查起诉阶段553件，占18.54%;审判阶段1907件，占63.93%。从法律规定和理论上讲，三个阶段的援助案件数量应当基本均衡，为什么实践中却如此悬殊?被调查的法律援助机构表示主要原因是因为侦查阶段和审查起诉阶段的办案机关不通知法律援助机构指派律师。

这一问题引起中央重视，2015年6月中央全面深化改革领导小组审议通过的《关于完善法律援助制度的意见》第9条关于“加强刑事法律援助工作”部分针对性地强调“落实刑事诉讼法及相关配套法规制度关于法律援助范围的规定，畅通刑事法律援助申请渠道，加强司法行政机关与法院、检察院、公安机关等办案机关的工作衔接……确保告知、转交申请、通知辩护(代理)等工作协调顺畅，切实履行侦查、审查起诉和审判阶段法律援助工作职责。”据了解，目前情况有所好转，但仍然没有完全做到上述要求。下一步推进律师辩护全覆盖，所涉及的将是全部在押的犯罪嫌疑人、被告人，司法行政机关必须下功夫做好此项工作。

(三)加强律师执业权利保障是律师辩护全覆盖的内在动力。实现律师辩护全覆盖必须进行“供给侧改革”。我国律师辩护率低的原因不仅在于当事人自行聘请律师的较少和法律援助的范围较窄，而且还在于对律师执业权利的保障不足。律师从事刑事辩护不仅困难多、阻力大，而且风险也很大。此外，律师的辩护意见采纳也很难。据统计，十八大以来全国法院纠正的38起冤错案件，在诉讼过程中基本上都有律师辩护，并且基本上都是提出无罪辩护意见，但一律不被采纳，以致铸成了冤错案件。凡此种种，严重挫伤了律师参与刑事辩护的积极性。近年来不少律师远离刑事案件，不愿从事刑事辩护。这种情形同时又影响到刑事辩护的需求方。一些当事人及其亲属看到律师参与辩护的案件程序上磕磕绊绊，困难重重，实体上辩护意见难以采纳，也对律师辩护不抱希望，认为律师辩护无用，不愿聘请律师。

针对这一问题，司法行政机关应当充分抓住正在进行的司法改革，积极与人民法院、人民检察院、公安机关进行协调、交涉，解决好困扰律师参与刑事辩护所面临的种种难题，营造良好的司法环境，吸引更多的律师投入刑事辩护事业。笔者欣喜地注意到，不久前熊选国副部长在司法部新闻发布会上明确提出要强化对律师辩护权的保障，把现有法律规定的各项保障措施落实到位，特别是庭前会议、非法证据排除，庭审质证辩论等重要环节强化律师的辩护权，使律师的辩护职能得到充分发挥。为此，要着力解决律师辩护的10大执业障碍和问题。可以相信，这些问题一旦得到解决，律师参与刑事辩护的积极性将大大提高，当事人及其亲属聘请律师辩护的意愿也将大大提升，这将成为促进律师辩护全覆盖重要的内在动力。

(四)提升律师执业能力是实现律师辩护全覆盖的长久保证。不论从国家设立刑事辩护制度的动因讲，还是从当事人及其亲属聘请或接受律师辩护的总体意愿讲，都是为了通过律师的辩护维护当事人的合法权益，维护法律的正确实施，维护社会公平正义。这就要求参与刑事辩护的律师必须具备良好的职业道德和执业能力，能够担当起这一神圣使命。只有这样，才能使律师辩护全覆盖发挥长效作用。否则，律师辩护全覆盖有其名无其实，不可能长久保持。

近年来律师队伍发展较快，一大批青年学子从高校政法专业毕业后充实到了律师队伍，其中不少人愿意从事刑事辩护。这种趋势还将继续保持。司法行政机关和律师协会应当抓住时机，因势利导，加强对青年律师的职业培训，特别是刑事辩护执业技能的培训，使他们的刑事辩护能力获得提高，保证辩护质量，真正实现辩护职能在刑事诉讼中的作用。据了解，司法部、全国律协今年将安排力量对所有刑事辩护律师轮训一遍。希望此类培训活动常抓不懈。

(五)加强普法宣传，营造辩护文化，是实现律师辩护全覆盖的社会基础。为什么要建立刑事辩护制度?辩护权是谁的权利?这些关涉刑事辩护制度的基本问题在我们的社会还没有真正形成共识。有的人把犯罪嫌疑人、被告人看作是“坏人”，对于允许“坏人”为自己辩护或聘请律师辩护甚至由国家花钱为他们指派律师辩护并没有从内心完全理解。有的人从现象出发把辩护权看作是犯罪嫌疑人、被告人的权利，却忽视了从本质上讲辩护权是包括上至国家领导人下至黎民百姓在内的每一个人的权利。凡此种种，与现代法治理念和现代辩护文化相去甚远。在这种社会环境下即使能够做到律师辩护全覆盖，也不能真正发挥律师辩护全覆盖应有的作用。只有当每个人都清楚地意识到辩护权是自己的权利，只有当每个人都充分地认识到在刑事诉讼中犯罪嫌疑人、被告人如果没有律师的辩护，司法公正是不可能实现的时候，律师辩护全覆盖才会植根于人们的心中，维护于人们的行为之中。因此，我们要大力加强普法宣传，营造律师辩护文化，使律师辩护全覆盖的制度扎根于现代刑事法治理念和律师辩护文化的肥沃土壤之中。

三、循序渐进:实现刑事诉讼律师辩护全覆盖的路径

客观而论，在我国目前条件下，马上要实现刑事诉讼律师辩护全覆盖是有相当大的困难的，正如熊选国同志所言:“这需要一个过程，应该逐步推动。”在笔者看来这一过程可以分为两步走:第一步用3-5年时间，一方面全面落实现行规定，同时勇于探索解决重点急需，另一方面，想方设法，采取有效措施，做好律师辩护全覆盖的各项准备工作。第二步则是在条件成熟后，全面实现刑事诉讼律师辩护全覆盖。

就第一步而言，应当主要做好以下工作。

(一)坚决落实现行法律关于刑事法律援助的有关规定，确保应援尽援。如前所述，2012年《刑事诉讼法》修改在刑事法律援助方面有很大的进步。最突出的是两点:其一，把以往只在审判阶段才提供的法律援助提前到从侦查、审查起诉阶段就应该提供，并且提供的对象从以往未成年人、又聋又哑的人和可能判处死刑的人，扩大到限制性精神病人和可能判处无期徒刑的人。该五种人在诉讼中没有委托辩护人的，办案机关应当通知法律援助机构指派律师为他们辩护。但是，前已指出，这一新规定在审前程序中包括侦查和审查起诉阶段没有真正落到实处，一些应当通知法律援助机构指派律师的案件因办案机关没有通知致使犯罪嫌疑人并没有得到法援律师的辩护。其二，对于虽然不符合法定法律援助的条件，但犯罪嫌疑人、被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的，增加了本人及其近亲属可以向法律援助机构提出申请，法律援助机构对符合条件的应当指派律师为其辩护的规定。但是，这一规定执行得也不好，实践中有那么多犯罪嫌疑人、被告人既无力聘请律师又不符合法定法律援助的条件，而向法律援助机构提出申请却很少。

此外，按照现行《刑事诉讼法》的规定，由中级人民法院审判的刑事案件应当主要是可能判处无期徒刑和死刑的案件，根据前述规定凡被告人没有委托辩护人的，都应当提供法律援助。但实践中有的被告人却没有律师为其辩护。中级法院审判的都是重罪案件，比起基层法院的被告人更需要律师为其辩护。

针对上述情况，各级司法行政机关及法律援助机构应当找出原因，拿出对策，确保现行法律规定的应当获得法律援助的当事人确实能够获得律师辩护。

(二)积极参与认罪认罚从宽制度试点，探索建立符合我国实际的值班律师制度。根据党的十八届四中全会《决定》精神，2014年及2016年全国人大常委会先后通过了授权最高人民法院和最高人民检察院在十八个城市开展刑事案件速裁程序和认罪认罚从宽制度试点的决定，两院三部根据人大常委会的决定先后发布了两个《试点办法》，其中明确提出建立法律援助值班律师制度，并且从速裁程序试点中的当事人提出申请才能获得值班律师的法律服务发展为认罪认罚从宽制度试点中不需本人申请，办案机关应当安排法律援助值班律师为当事人提供法律服务的新规定。这是我国法律文件第一次正式提出建立法律援助值班律师制度，虽然它是针对速裁程序和认罪认罚从宽制度试点提出来的，但它的意义重大、深远。首先，它为拓展刑事法律援助的范围提供了重要的法律依据。其次，它为推动刑事诉讼律师辩护全覆盖提供了重要的机遇和空间。从理论上和实践中来看，基层法院审理的包括速裁程序在内的认罪认罚从宽案件占全部刑事案件的80%左右，将来在全国范围内如果能对认罪认罚从宽案件全部提供法律援助值班律师，那么距离实现刑事诉讼律师辩护全覆盖的目标就不远了。

当然，值班律师制度在我国还是一项新事物，对它的定位、功能和作用，目前法律上、司法实践中以及理论上还有不少问题值得研究。我国司法行政机关及法律援助机构应当积极参与到认罪认罚从宽制度的试点中勇于思考，敢于创新，积极探索符合我国实际的值班律师制度，使它成为实现刑事诉讼律师辩护全覆盖的主要途径。

 (三)勇于拓宽刑事法律援助范围，当下应当优先解决以审判为中心诉讼制度改革中“庭审实质化”案件有些被告人没有律师辩护的“空白地带”。

众所周知，当前进行的刑事诉讼制度改革包括以审判为中心的诉讼制度改革和完善认罪认罚从宽制度。按照认罪认罚从宽制度的设计，凡认罪认罚的当事人如果自己没有委托辩护人的，办案机关应当一律安排法律援助值班律师为其提供法律服务。而当事人不认罪以及依法不能适用认罪认罚从宽制度的案件，就要归入普通程序审理。以审判为中心的诉讼制度改革从应然层面上虽然适用于所有刑事案件，但在实然层面上主要适用于普通程序中一部分不认罪或认罪后又翻供以及其他一些重大、疑难、复杂的案件。这部分案件的被告人最需要律师为其辩护。但是其中除了一部分可自行聘请律师以及符合现行法律援助条件而获得律师辩护的当事人外，还有一部分当事人既无力自行委托律师，又不符合法定法律援助条件，以致在诉讼中没有律师为其辩护，就成为没有律师辩护的“空白地带”。

从理论上和逻辑上讲，既然那些认罪认罚的当事人，如果自己没有委托辩护人，都可以得到法律援助值班律师的法律服务，那么，这些属于“空白地带”的当事人是不是更应该得到律师的辩护?这部分人应当成为当前拓宽法律援助范围、推动律师辩护全覆盖优先解决的对象。在此之后，随着律师人力资源和国家财力的不断发展，逐步实现对其他案件律师辩护的全覆盖。

 (四)深入调研，精密测算，多措并举，为第二步全面实现刑事诉讼律师辩护全覆盖做好各项准备工作。一是要深入调研，摸清刑事诉讼律师辩护全覆盖的总体需求和供给能力以及发展趋势;二是在此基础上进行精密测算，对未来若干年实现律师辩护全覆盖所需的人力、财力作出科学预测;三是根据预测论证，有针对性地出台一系列对策措施，能够确保有足够的人力、财力资源在第二步完全实现律师辩护全覆盖。

来源：中国司法2017年第7期·总第21期

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